หลักนิติรัฐกับหลักนิติธรรมและข้อสังเกตที่ปรากฏอยู่...

หลักนิติรัฐกับหลักนิติธรรมและข้อสังเกตที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

(คัดลอกมาจากหนังสือ สิทธิกร ศักดิ์แสง "การปกครองแบบนิติรัฐที่ยึดหลักนิติธรรมกับปรัชญกฎหมายที่มีอิทธิพลต่อการจัดทำและแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไทย" กรุงเทพฯ:โรงพิมพ์เดือนตุลา,2556)

จากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้นำหลักแนวคิดหลักนิติรัฐ (Legal State) กับหลักนิติธรรม (The Rule of Law) ทั้งสองหลักมารวมกันจนเป็นที่เข้าใจว่าเป็นหลักเดียวกัน ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าประเทศไทยเป็นประเทศที่ได้รับอิทธิพลจากระบบกฎหมายคอมมอนลอว์ (Common law) ที่มีปรัชญาหลักนิติธรรม (The Rule of Law) อยู่เบื้องหลัง กับระบบกฎหมายซิวิลลอว์ (Civil Law) ที่มีปรัชญาหลักนิติรัฐ (Legal State) อยู่เบื้องหลัง ถึงแม้ประเทศไทยเราจะบอกว่าใช้ระบบซิวิลลอว์ (Civil Law) แต่ก็ได้รับอิทธิพลจากระบบกฎหมายคอมมอนลอว์ (Common law) จากประเทศอังกฤษอยู่มาก ทำให้เรานำหลักนิติรัฐกับหลักนิติธรรมมาใช้และนำมาอธิบายจนเป็นที่เข้าใจกันว่าเป็นหลักเดียวกัน จะเห็นได้ว่ากฎหมายเป็นแหล่งที่มาในการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและเป็นข้อจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนไว้ในตัวมันเอง ซึ่งการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้นั้นจะต้องเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพ เช่น เพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐหรือรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีงามของประชาชน เป็นต้น โดยที่มีองค์กรตุลาการ มีองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เป็นผู้ตรวจสอบการใช้อำนาจในการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนว่าด้วยกฎหมายหรือชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่
แนวคิดหลักนิติรัฐกับหลักนิติธรรมได้ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ที่สำคัญ เช่น
“มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรีและศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม”
“มาตรา 5 ประชาชนชาวไทยไม่ว่าเหล่ากำเนิด เพศหรือศาสนาใดย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน”
“มาตรา 29 การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการที่รัฐธรรมนูญนี้กำหนดไว้และเท่าที่จำเป็นและจะกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิเสรีภาพนั้นมิได้
กฎหมายตามวรรคหนึ่งต้องมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปและไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดกรณีหนึ่งแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเจาะจง ทั้งต้องระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายนั้นด้วย
บทบัญญัติในวรรคหนึ่งและวรรคสองให้นำมาใช้บังคับกับกฎที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายด้วยโดยอนุโลม”
“มาตรา 30 บุคคลย่อมเสมอภาคกันในกฎหมายและได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายเท่าเทียมกัน” เป็นต้น

ข้อสังเกตเกี่ยวกับการนำหลักนิติรัฐ (Legal State) กับหลักนิติธรรม (The Rule of Law) ที่ปรากฏใน มาตรา 3 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550
ข้อสังเกตเกี่ยวกับการนำหลักนิติรัฐ (Legal State) กับหลักนิติธรรม (The Rule of Law) มาใช้ในการปกครองประเทศ พบว่าหลักการในมาตรา 3 ได้กล่าวถึงหลักนิติธรรมโดยชัดเจน ซึ่งตามความเป็นจริงแล้วมาตรา 3 นี้ เป็นได้ทั้งหลักนิติธรรม (The Rule of Law) และเป็นไปได้ทั้งหลักนิติรัฐ (Legal State) อาจจะทำให้ผู้ที่อ่านรัฐธรรมนูญแล้วเป็นที่เข้าใจว่าเราใช้หลักนิติธรรม (The Rule of Law) แต่อย่างไรก็ตามปัญหานี้เกิดขึ้นเมื่อมีนักวิชาการที่ได้อธิบายหลักนิติรัฐ โดยนำมาตรา 3 ในรัฐธรรมนูญมาอธิบาย จะทำให้ประชาชนทั่วไปอ่านแล้วเกิดความสับสน ว่ารัฐธรรมนูญนั้นใช้หลักอะไรในการปกครองประเทศ ใช้หลักนิติธรรมหรือหลักนิติรัฐ หรือนำทั้งสองหลักมาใช้ร่วมกัน เมื่อพิจารณาถึงบันทึกเจตนารมณ์ จดหมายเหตุและตรวจรายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ในการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 จะพบว่าแต่เดิมในชั้นยกร่างนั้น กรรมาธิการผู้ยกร่างได้ใช้คำว่า “หลักนิติรัฐ” ไม่ใช่ “หลักนิติธรรม” แต่อย่างไรก็ตามไม่ปรากฏถึงการอภิปรายว่ากรรมาธิการผู้ยกร่างอธิบายถึงหลักการทั้งสองว่าเป็นอย่างไรและโดยสรุปแล้วหลักการทั้งสองเหมือนกันอย่างไร และที่สำคัญไม่มีกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญผู้ใดอภิปรายถึงความเชื่อมโยงของหลักนิติธรรมกับความมีอำนาจสูงสุดของรัฐสภาและความเชื่อมโยงของหลักนิติรัฐกับการยอมรับค่าบังคับของสิทธิขั้นพื้นฐานว่าเป็นค่าบังคับในระดับรัฐธรรมนูญ คงมีแต่การอภิปรายว่าหลักการใดกว้าง หลักการใดแคบ ซึ่งไม่ทำให้เห็นถึงสารัตถะของความเหมือนและความแตกต่างของหลักการทั้งสอง แม้จะมีการลงคะแนนเสียงเพื่อหาข้อยุติใน “การใช้ถ้อยคำ” แต่ไม่มีผู้ใดสรุปได้ว่าความเหมือนและความแตกต่างในทางเนื้อหาของหลักการทั้งสองคืออะไรกันแน่ แต่เมื่อพิจารณาจากคณะกรรมาธิการวิสามัญบันทึกเจตนารมณ์ จดหมายเหตุเจตนารมณ์และตรวจรายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ “เจตนารมณ์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550” ได้อธิบายถึงหลักนิติธรรม(The Rule of Law)กับหลักนิติรัฐ (Legal State) คือ
หลักนิติธรรม (The Rule of Law) มาจากหลักกฎหมายกลุ่มประเทศคอมมอนลอว์ (Common Law) เป็นที่จำกัดอำนาจการใช้อำนาจของผู้ปกครองไม่ให้เกินขอบเขต โดยปกครองภายใต้กฎหมาย
หลักนิติรัฐ (Legal State) มาจากหลักกฎหมายของกลุ่มประเทศซิวิลลอว์ (Civil Law) มีความหมายกว้างครอบคลุมมากกว่าหลักนิติธรรม ซึ่งมีความหมายรวมถึงหลักดังต่อไปนี้
1.หลักการแบ่งแยกอำนาจ ซึ่งเป็นหลักการสำคัญในการกำหนดขอบเขตการใช้อำนาจรัฐ
2.หลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยบทบัญญัติของกฎหมาย
3.หลักความชอบด้วยกฎหมายขององค์กรตุลาการและองค์กรฝ่ายปกครองในการดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดหรือมีการกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด
4.หลักความชอบด้วยกฎหมายในเนื้อหาของกฎหมายนั้นจะต้องมีความชอบในเนื้อหาที่มีหลักประกันความเป็นธรรมแก่ประชาชน
5.หลักความเป็นอิสระของผู้พิพากษา
6.หลักการไม่มีกฎหมาย ไม่มีความผิด ซึ่งเป็นหลักในทางกฎหมายอาญา
7.หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ
เมื่อพิจารณาแล้วผู้เขียนเห็นว่าประเทศไทยเรานำหลักนิติรัฐกับหลักนิติธรรมมาใช้และนำมาอธิบายจนเป็นที่เข้าใจกันว่าเป็นหลักเดียวกันด้วยเหตุผลอยู่ 2 ประการดังนี้
1.ที่ผู้ออกแบบกฎหมายหรือออกแบบหลักการปกครองของรัฐในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ในอดีตถึงปัจจุบันนั้นบางท่านได้รับการศึกษามาจากประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายซิวิลลอว์ (Civil Law) ที่มีหลักนิติรัฐ (Legal State) เป็นต้นแบบการปกครอง เช่น ประเทศเยอรมนี ประเทศฝรั่งเศส ประเทศอิตาลี เป็นต้น หรือบางท่านได้รับการศึกษามาจากประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายคอมมอนลอว์ (Common law) ที่มีหลักนิติธรรม (The Rule of Law) เป็นต้นแบบการปกครอง เช่น ประเทศอังกฤษ ประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศออสเตรเลีย เป็นต้น นำมาใช้และอธิบายจนเป็นที่เข้าใจกันว่าเป็นหลักการปกครองเดียวกัน
2. แม้ว่าที่มาดั้งเดิมของหลักการปกครองทั้งสองอาจจะเริ่มจากความคิดที่ต่างกัน หรือเกิดขึ้นคนละที่กันแต่การพัฒนาในทางกฎหมายทั้งสองหลักการปกครองนี้ปัจจุบันเกือบจะเหมือนกันแล้ว ความคิดที่ตรงกันระหว่างหลักนิติรัฐของประเทศภาคพื้นยุโรปกับหลักนิติธรรมของประเทศอังกฤษที่นำมาใช้กันทั่วโลก ถึงแม้จะเป็นถ้อยคำที่แตกต่างกัน แต่กลับมีความหมายใกล้เคียงกัน หมายความว่าประเทศต่างๆเหล่านี้จะเห็นตรงกันว่า “กฎหมายเป็นใหญ่” ทุกคนต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย ทุกอย่างต้องทำตามกฎหมายและทุกคนต้องปฏิบัติตามกฎหมาย ซึ่งเป็นหัวใจของหลักการปกครองทั้งสอง กล่าวคือ
1) ถ้าไม่มีกฎหมาย บุคคลที่เกี่ยวข้องกับการใช้กฎหมายก็จะไม่มีอำนาจกระทำการ
ใดๆทั้งสิ้น เพราะถ้าดำเนินการไปแล้วอาจกระทบสิทธิเสรีภาพของประชาชน
2) หลักที่ว่าเมื่อกฎหมายกำหนดขอบเขตไว้เช่นใด บุคคลที่เกี่ยวข้องกับการใช้กฎหมายต้องใช้กฎหมายไปตามขอบเขตนั้น จะใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายบัญญัติไว้ไม่ได้
จากการนำหลักการปกครองมาบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญนี้มาใช้จึงเป็นลักษณะของ “การปกครองแบบนิติรัฐที่ยึดหลักนิติธรรม” ซึ่งก็หมายถึง “การที่รัฐจะกระทำการใดๆที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนนั้นต้องมีกฎหมายให้อำนาจ (หลักนิติรัฐ) และรัฐต้องกระทำภายในขอบเขตของกฎหมายที่ให้อำนาจนั้นไว้อย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน(หลักนิติธรรม)” ดังนั้นในความเห็นผู้เขียนเห็นว่าเพื่อไม่ให้เกิดความสับสนทางความคิดและเพื่อให้มีการเชื่อมโยงของหลักนิติรัฐกับหลักนิติธรรมเป็นการปกครองแบบนิติรัฐที่ยึดหลักนิติธรรมเป็นหลักการปกครองเดียวกัน ควรจะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 3 เพื่อสื่อให้ประชาชนเข้าใจและไม่้ให้เกิดความสับสนในทางความและการใช้การตีความกฎหมายขึ้นได้ในอนาคต
จากเดิม
“มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรีและศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม”
โดยมีข้อความนี้แทน คือ
“มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรีและศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐต้องเป็นไปตามหลักการปกครอบแบบนิติรัฐที่ยึดหลักนิติธรรม”

---